即公共价值下之服务质量、公正、确定、低价、负责（accountability）及守法（integrity）系自然法则，应有政府保护，必须建构PPPs之契约制定及稽核管制之中。
在中世纪情况有所变化，由于业已出现了个人意识的觉醒，个人无论是在宗教信仰还是在封建国家那里都占据了重要的地位，教会法和封建法并不能完全排斥个人的人格和权利，但这个个人性毕竟仍然被限制在一个政教合一的基督教神权政治的框架和神权与王权二元对峙的世俗框架之内。关于美国宪法第一修正案产生的历史背景及其多方面的意义，关于美国法院基于第一修正案第一款所做的一系列司法判例，以及围绕着它们进行的各种分析研究，可谓汗牛充栋，对此笔者并不准备展开论述。
说祭祀是宪法，原因在于其不仅仅是个人性或家族性的典章制度之起源，而且它们已经上升到国家政治的高度，从一家一族之崇拜转换为一种国家社稷，〔7〕无论这个国家是王制还是（贵族）共和制，皆通过祖先崇拜与一个神秘的未知世界加以沟通，并受到它的确认、佑护和祝福。应该说，宪法除了赋权与规范权力，还有一种安顿心灵的功能，宪法不是宗教神学，不具有精神超越性的功能，但它却可以为精神生活，为宗教信仰提供制度支撑，没有宗教性或精神性的诉求，宪法不可能传续下去，也不可能为人民所接受。从宪法功能来说，就是提供一种心灵安顿的秩序保障。第一，基督教建国乃是以一种隐秘的方式，而不是直接以教权方式建立一个现代国家，这个隐秘的政治神学之关键，在于现代政治的宪法构架，即通过一种看似中立性的宪法制度，构建一个立法、执法与司法之三权分立制衡的国家体制，来实现一个基于个人权利保障的世俗目标，据此看似心灵、宗教以及信仰问题被消解了，被交给社会了，实现了一个神权与政权的切割，现代政治以及宪法国家只是处理人世间的事务，与心灵安顿和终极信仰无涉，政治的归政治，宗教的归宗教，宪法制度为此确立了各自的权界。政教关系是西方乃至人类文明史上一个极其复杂而又重要的关系，从人类社会产生之日起，就必然面临这个关系问题，而如何解决它们之间的张力关系，实际上也构成了人类社会得以存续的一个重要的制度标准。
由于祭祀把世俗社会与祖先和神灵庇佑联系在一起，谁拥有祭祀的权力，谁就握有宣告统治合法性权力。在此实际上马上就面临一个问题：这个宪法是指什么？它在哪里？显然，仅就信仰世界来说，基督教是不需要宪法的，信仰世界属于纯粹的心灵领域，不需要处理与他人的外在行为关系，例如，修道院式的苦行僧就无所谓宪法问题。按德国立法例及实践，对公私合伙下之契约限缩于公法效果之合作型契约，确属令人激赏。
故PPPs在行政法总论下，已有其一定之地位，而与流行之议题如私营化、国家瘦身、去管制化、国家调控等相呼应，不外系对现代政府所认知之秩序法制危机、社会技术变迁、行政改革等要求所作之回应与新之观察领域。该民间参与公共建设之内容，自然包含促进公民社会基本权实现之软、硬设备，如医疗院所及照护设施等，故有学者以国家实现给付行政之责任，与公私合伙划等号，似乎藉由私人之协助，就可直接迈入社会法治国之境界。即使系限缩的见解，对德国行政法总论之冲击仍然很大。第三名则为国防部（Ministry of Defense），进行94个PPPs，金额共36亿英镑。
事实上，在英国除了公法上之政府契约外，尚有私法上之政府契约共同在PPPs运作，占传统行政作用之比率仍然不低。（4）民主正当性及民意监督之减损。
（3）公共利益无法确保。即公部门与私部门角色分配并不会使国家在达成有公共利益价值之任务时，居于次要地位，该国家权利形成之变迁就是与私部门合作，且自我控制之调控组成，国家权力之行使实质并未改变。所以，其提出公私合伙后之国家责任，尚及于公部门与私部门执行公共任务后之剩余责任，即国家仍应有执行责任、担保责任及承接责任。相对地在Partnership in Care一案中，法院即认为告医院未提供足够之专业人员及设备，照顾病患，系违反1984年护理设施及精神护理设施（Nursing Homes and Mental Nursing HomesRegulations 1984）之规定。
最令人称道者，系基础设施下之PPPs，如伦敦地铁之公私合作及英法海峡铁道之公私合作模式，均引人称颂。而以此来反思于基础建设之行政上，决策者自然必须以利害关系之趋势来决定行政优先之秩序，以取得公共价值之平衡，防护机制就是公法上政府契约与私法上之政府契约间之分野。以故，笔者认为David A.Super的论述比较贴近实际，并较为可行，其认为州政府执行社会福利计划之行政任务，交由私人经营，因契约外包及去任务化之结果，将政府社会福利机构解散，适格公务员被资遣，才是对社会福利最大之伤害。最严重者，系公法契约在公私合伙中如何被定位问题，因为PPP下之合约，必为一年以上之长期契约，私人当然希望被定位于私法契约，而学术界及政府希望藉由契约之管制与监督达成公法上之价值，提升公共服务之质量，两者似很难取得交集点。
由于PPPs不但符合成本效益及效能分析，更能使公共政策跨越公私间之鸿沟，有助于公共政策之执行。担保责任系公私合伙下之必然结果，第三人基本权之保护，无论在自由法治国或社会法治国理念下，均一体对待。
在地方政府上，择策略性支持服务（strategicservice delivery）之方式与私人订立合伙契约，解决了地方上教育、清洁、环境卫生之问题。易言之，社会行政法下对公民社会基本权保障之模式，适用于一般对等合约之上（已不限于社会法下之隶属契约，扩及于投资契约、采购合约等）试图与新自由主义观点连结，建立公、私执行行政任务之新框架。
其次为健康部（Department of Health）金额共56亿英镑，进行94个PPPs。该理论与社会行政法所保障之社会基本权模式相呼应。即公共价值下之服务质量、公正、确定、低价、负责（accountability）及守法（integrity）系自然法则，应有政府保护，必须建构PPPs之契约制定及稽核管制之中。兹举成功案例说明：其中伦敦地铁的公私合作（London Underground）及英法海峡铁道之公私合作（ChannelTunnel Rail Link, CTRL）被公认系典型成功案例，前者解决了伦敦地铁运输系统及基础建设，达成UFM之基准。在与私部门合作时，大量运用契约履行政府任务。但周遭居民虽赞成公民社会基本权之实现，却反对在自家附近设定该医院，因为担心智障儿之出现，会影响当地儿童之教育及成长。
宾州州政府己与其州内之契约定作者，即花旗电子财务公司（Citicorp Electronic Financial Services Corp.）签订合约，准备雇用印度及墨西哥工人兴建州福利设施需求中心（state welfare call center）。诚如Osborne教授在其《Public-Private Partnerships: Theory andPractice in International Perspective》一书中指称：PPPs之建立为现代政府之公共政策之一。
所以私法下之政府契约，系统部门所乐于见到。准此，本文拟论述PPPs在英、美、欧洲等国家之发展，兼及行政契约在公私合伙中之定位及如何划分社会国理念下给付行政与其它基础设施行政下之差异，是否在公私合伙之框架下，政府职能之社会福利私营化，应与提供产品与服务之市场化（讲求效率及利润极大化），应有所区隔。
最著名的案例，系麻州（Massachusetts）选出之资深参议员Ted Kennedy强力批评该州解任州长MittRomney批准州契约定作者J. P. Morgan Chase公司，使用印度之劳工与技术去处理贫穷与低收入健康险（Medicaid）及食品与儿童营养计划（Food Stamp Programs, FSP）之电子档案与客户响应的服务功能，引发两人在波士顿坛报（Boston Ideal）之尖峰辩论。该Tettinger之见解，与前述英国引进PFI之形态，颇为类似，即挹注私人资金后，政府立于监督与支付服务费之角色，只要达成下列目标（1．厘清公私部门角色。
遇有争议时，由司法审查决定契约定作人于执行公共职能时是否已取得公权力之身分（public statues）。而另一学者J. Ziekow则主张PPPs应建立在双方自愿及责任分担之合作关系上，乃国家高权主体与私经济主体，本于自由意愿与互惠，透过正式之法律行为（可能为公法，亦可能为私法）塑造合作关系。又学者Ellen Domin迳认私有化下之外包契约，不当地将私有化意义下之顾客视同行政法上之公民，仅是购买服务满足顾客，而忽略行政法下公民积极参与之自我统治（act of self-governance）,致政府隐藏在私有化下背后，阻止其与公民直接接触之机会，确非责任政治应有之现象，笔者认为Ellen Domin之论述，比较与德国公法遁入私法行政之理论相类似。但内政部行政程序法修正委员会仍不愿意见到同时具有公法及私法性质之对等型合作契约（投资、采购）纳入行政程序法之规制之中，实系民主正当性之考虑，不让私法关系任意干预行政任务之达成，所以只有公法效果之合作契约，方为行政程序法规范之标的。
兹以Nicolette Van Gestel et. al．之论述，提出公共价值之三大要素：A．普世趋势（UniversalisticApproach）。德国系欧盟之主要成员国，针对公私合伙受欧盟各国重视之程度，德国行政法学界当然无法自外其冲击。
反观台湾地区，一味将投资契约视为私法契约，忽视政府参与公共建设、扩大投资、本身即具有公权力行使之现实，不论投资项目属基础设施行政或社会福利计划之给付行政，仍为公权力所及之范围，如一律以私法契约视之，将违反法之秩序与安定性。从合作之项目，可知英国在PPPs之实践上，并不区别基础设施之公共行政与公民生存照顾之给付行政，最大宗者仍然系交通建设中之采购合同及重大公共工程之支出，其次方为公民社会基本权下之基础设施。
德国针对PPPs下之投资契约，是否适合置入于行政程序法下之行政性契约，相关立法沿革，值得注意与效法。但境外如有更廉价之劳工及高质量之技术，自容易达成私有化之原始目的—提高效率与节省成本，则鱼与熊掌不可兼得，这也是1996年美国联邦国会扩大立法允许州政府购买服务时所始料未及之事。
（2）公法下政府契约之民主正当性。对福利收受者之行为进行处罚。影响所及，欧盟执行委员会于2004年4月30日提出公私协力及政府采购与特许欧盟法规绿皮书，及针对公、私部门间兴建、资助、修缮、维系公共建设及提供服务为目的等合伙类型，据以规范。所以市场效率及节省成本不是惟一选项。
美国方面系彻底实施政府职能私有化之国家，在契约外包、委外代工、市场化之名义下，不仅政府仅尽付费之功能，而所购买之服务，欲达到降低成本、提高效率之契约目的，仅对政府有利。行政法各论下之行政任务，不可能由具有私法性质之合作型契约予以达成，无论该行政任务之内容系PPPs之国家投资或政府采购。
但笔者始终认为，政府职能私有化后，契约外包或外包后之境外转包已取得了民主正当性，且在宪法上有其立论之基础，欲以公共价值或公共利益挑战政府职能私有之地位，多疑系椽木求鱼，如果州长或州之立法者欲以行政力量强行禁止契约外包下之境外转包，或迳认境外转包之契约无效，将直接受到违宪审查之挑战。五、结论从以上对英、德、美公私合伙发展现况的比较，可以推定英国从PFI至PPPs之演变，已成功地整合私人资金、社会资本与技术，提高了公共服务的质量与效率，在政府契约导引下，成功地发展出公法下之政府契约（public Law of government contract）及私法下之政府契约（private law of governmentcontract）的模式。
（3）活络市场经济，协助私人开创新的事业机会，有效率地分配资源，民间可承作公共事务，政府立于督导与监督之地位即可。另外，Jack M. Beerman教授从行政程序之正当性切入，认为行政程序法与信息公开之相关法令，应适用于外包契约之订作者（contractor），且行政机关应要求该契约定作者揭露，公开必要之重大信息（material information），如未揭露，视为契约无效之主因，又Paul R. Verkuid教授也指出，政府职能有其公共面向，凡涉及公共政策议题，公部门相关机构不能任意被更换（笔者按：美国自1996年社会福利计划私有化后，各州取得国会之立法及联邦授权，不仅对外购买服务，并且将原管理社会福利计划之州机构与公务人员一同裁并，委托相关职能予契约订作者，致毫不尊重公部门，不宜任意撤换之公共议题）。
